Elu-es : pourquoi se former ?

La question de la formation des élu-es locaux renvoie aux principes de fonctionnement de la démocratie représentative. Si notre démocratie suppose que toute personne puisse représenter ses concitoyens dans le respect des conditions d’éligibilité, on oublie bien souvent que c’est une activité très exigeante, qui requiert des compétences spécifiques et des formations adaptées.

Deux dispositions : le droit à la formation des élu-es locaux et le DIF

Il convient de distinguer deux dispositions : le droit à la formation des élu-es locaux « traditionnel » et le droit individuel à la formation (DIF-élu).

Le « droit à une formation adaptée à leurs fonctions« , fixé par le code général des collectivités territoriales (CGCT), est financé directement par le budget de la collectivité et concerne uniquement les formations relatives à l’exercice du mandat.

Le DIF, lui, est financé par la Caisse des dépôts et des consignations, qui est l’institution financière à qui est versé un prélèvement automatique sur les indemnités des élu-es locaux et concerne les formations en lien avec l’exercice du mandat, mais aussi celle pour la reconversion professionnelle des élu-es.

1/ Le droit à la formation des élu-es locaux,  dépense obligatoire des collectivités

  • Tout membre des assemblées municipales, intercommunales, départementales et régionales, et de certaines intercommunalités, en bénéficie, qu’il soit ou non dans la majorité de l’assemblée où il siège. Il appartient à l’élu-e de choisir la formation, adaptée à ses fonctions, qu’il souhaite suivre, ainsi que l’organisme qui la dispense, à condition que cet organisme soit agréé par le Ministère de la Cohésion des territoires et des Relations avec les collectivités territoriales.

Les textes qui s’appliquent sont les suivants:

    • L.2123-12 à L.2123-16 du CGCT pour les communes (et par renvoi pour certaines intercommunalités), ainsi que les articles réglementaires correspondants R.2123-12 à R.2123-14 (dispositions générales) – R.2123-15 à R.2123-18 (dispositions applicables aux élus salariés) – R.2123-19 à R.2123-22 (dispositions applicables aux élus ayant qualité d’agents publics) – R.1221-12 à R.1221-22 (organismes de formation) ;

    • L.2335-1 et R.2335-1 (dotation petites communes). Pour savoir si votre commune touche cette dotation, consultez le site de la DGCL ;

    • Pour des intercommunalités : l’article L.5214-8 indique que par renvoi les dispositions des articles L. 2123-12 et suivants, le droit à la formation s’applique aux membres du conseil de la communauté de communes. Il en est de même par l’article L.5215-16 pour les communautés urbaines, et l’article L.5216-4 pour les communautés d’agglomération, et les articles L.5217-7 et L. 5215-16 pour les métropoles ;

    • L.3123-10 à L.3123-14, pour les départements ;

    • L.4135-10 à L.4135-14 pour les régions.

  • Les assemblées locales ont l’obligation, dans les 3 mois qui suivent leur renouvellement, de délibérer sur l’exercice du droit à la formation de leurs membres, de déterminer les orientations et les crédits ouverts à ce titre. Un tableau annexé au compte administratif récapitulant les actions de formation des élu-es qui ont été financées par la collectivité, donne lieu à un débat annuel. Depuis 2016, l’article L2123-14 du CGCT précise que les crédits formation non consommés « sont affectés en totalité au budget de l’exercice suivant. Ils ne peuvent être reportés au-delà de l’année au cours de laquelle intervient le renouvellement de l’assemblée délibérante. »
  • Le montant prévisionnel des dépenses de formation ne peut être inférieur à 2% du montant total des indemnités de fonction qui peuvent être allouées aux membres du conseil, et le montant réel des dépenses de formation ne peut excéder 20% du même montant. Il comprend les frais d’enseignement, de déplacement et de séjour, ainsi que la compensation (imposable et limitée) de la perte de rémunération de l’élu-e parti-e en formation. S’agissant de la compensation du salaire : « les pertes de revenus subies par l’élu-e du fait de l’exercice de son droit à la formation sont compensées par la collectivité ou l’EPCI, dans la limite de dix-huit jours par élu, pour la durée du mandat, et d’une fois et demie la valeur horaire du salaire minimum de croissance par heure. L’élu doit adresser à sa collectivité ou à son établissement les justificatifs nécessaires. »
  • Les plus petites communes peuvent recevoir une dotation particulière prélevée sur les recettes de l’Etat et déterminée chaque année en fonction de la population totale de ces communes ainsi que de leur potentiel financier (articles L.2335-1 et R.2335-1). Un-e élu-e peut saisir la Chambre régionale des comptes si la dépense obligatoire n’a pas été inscrite au budget ou l’a été pour une somme insuffisante.
  • Depuis la loi du 31 mars 2015, une formation doit obligatoirement être organisée la première année du mandat pour les élu-es ayant reçu une délégation, dans les communes (articles L. 2123-12 du code général des collectivités territoriales), certains EPCI (articles L.5215-16, L.5216-4, L5217-7), les conseils départementaux et régionaux (respectivement articles L. 3123-10 et L. 4135-10 du CGCT).
  • Le nombre de jours de formation n’est pas limité. Tout titulaire d’un mandat local ayant la qualité de salarié, de fonctionnaire ou contractuel, peut en outre bénéficier, auprès de son employeur, d’un congé formation de 18 jours pour la durée du mandat. Une demande écrite doit être présentée, auprès de l’employeur ou de l’autorité hiérarchique, 30 jours au moins avant le début de la formation. Le refus doit être motivé. A défaut de réponse expresse dans les 15 jours précédant la formation, le congé est considéré comme accordé. En cas de refus, si l’élu-e renouvelle sa demande 4 mois après la première notification, l’employeur est obligé de lui répondre favorablement.

2/ Le droit individuel à la formation (DIF)

En 2017 est entré en application le DIF. Il s’agissait alors d’un droit à 20 heures de formation par année de mandat, cumulables sur toute la durée de celui-ci, quel que soit le nombre de mandats exercés. L’ordonnance n° 2021-45 du 20 janvier 2021 portant réforme de la formation des élus locaux transforme (et restreint drastiquement) cette forme du droit à la formation des élu-es. Chaque élu-e municipal élu en 2020, quel que soit son statut, a acquis 20 h de droit à la formation. Chaque élu-e régional et chaque élu-e départemental ont acquis 20 h de droit à la formation par année de mandat.

Ce droit comptabilisé en heures s’est éteint le 22 juillet 2021 pour laisser place à un nouveau DIF (selon la loi 17 juin 2021), entré en vigueur le 1er septembre 2021. Depuis cette date, les droits horaires ont été transformés en euros, non cumulables d’une année sur l’autre, selon un système beaucoup moins avantageux défini dans l’arrêté du 12 juillet 2021 :

  • A compter de 2021 : 400 euros par an.

Les droits détenus jusqu’au 23 juillet 2021, comptabilisés en heures, sont convertis en appliquant un taux de 15 euros par heure. Un montant maximal détenu par chaque élu-e est fixé à 1 500 euros, jusqu’au 31 décembre 2021.

  • A compter du 1er janvier 2022 : le montant maximum des droits est fixé à 700 euros par an.

Le compte de chaque élu-e sera alimenté chaque année, à la date anniversaire de son mandat, dans la limite d’un montant global de 700 euros.

Si l’élu-e local dispose de plusieurs mandats locaux, un seul mandat est pris en compte pour le calcul de ses droits DIF-élu

Pour comprendre ce dispositif, la Caisse des dépôts propose un tableau de simulation par mandats.

  • Les critères d’éligibilité au DIF-élu sont stricts:

> Jusqu’au 6 janvier 2022, délai de deux mois entre le dépôt de la demande et la date de la formation. Les demandes de prise en charge du DIF-élu sont soumises au principe « silence vaut rejet » de manière dérogatoire aux règles de droit commun.

> Nombre de participants à la formation limité à 15.

> Coût horaire maximal de 80 euros HT par élu et par heure.

> Formations en lien avec l’exercice du mandat, dispensées par des organisme agréés par le ministère de la Cohésion des territoires et des Relations avec les collectivités territoriales. Si le formateur intervient au nom d’un organisme tiers (sous-traitance), ce dernier doit aussi être agréé.

  • Le DIF est financé, via un fond géré par la Caisse des dépôts et consignations (CDC), par une cotisation obligatoire annuelle, prélevée sur le montant brut des indemnités de fonction versées, majorations comprises. Son taux est fixé à 1%. Les collectivités la précomptent mensuellement et la reversent annuellement, au plus tard au 31 décembre de l’année.
  • L’exercice de ce droit relève de la seule initiative de l’élu-e. La CDC instruit les demandes de formation, qui doivent lui être adressées par courrier ou par voie dématérialisée et être accompagnées des pièces préparées par l’organisme dispensateur. Les frais de déplacement et de séjour sont remboursés par la CDC, sur présentation d’un état de frais, dans les conditions prévues pour les agents publics en mission. Un élu-e peut solliciter une formation jusqu’à six mois après l’expiration de son mandat. Les refus sont motivés et peuvent faire l’objet d’un recours gracieux auprès de la CDC puis d’un recours contentieux auprès du Tribunal Administratif.
  • Le DIF s’ouvre aux formations contribuant à la réinsertion professionnelle à l’issue du mandat, qui doivent être éligibles au titre du compte personnel de formation. Sont concernés les élu-es locaux, (qu’ils perçoivent ou non des indemnités de fonctions) des collectivités territoriales et les EPCI, mais pas des syndicats n’ayant pas de fiscalité propre. Les formations relatives à la réinsertion professionnelle doivent être achevées dans les 6 mois qui suivent la fin du mandat.

Pour en savoir plus : le DIF sur le site de la Caisse des dépôts et consignations

En résumé :

L’ élu-e local-e dispose de deux droits à la formation:

> D’une part, le droit à une formation adaptée à sa fonction (on parlerait, pour des salariés, de « formation professionnelle »)

> D’autre part, un droit individuel à la formation (DIF-élu). Sa mise en œuvre relève de l’initiative de chacun des élu-es. Il peut servir à la réinsertion professionnelle en fin de mandat.

Ces deux droits sont distincts, complémentaires et accessibles à tous les élu-es locaux. Le premier est financé par un budget, que l’assemblée délibérante doit obligatoirement voter en début de mandat. Le second relève du droit individuel à la formation, son financement étant constitué de 1% des indemnités de fonction des élu-es locaux, qui sont automatiquement versés à la CDC chargée de la gestion de ce DIF.

L’analyse d’Alain Vantroys, juriste

C’est donc à bon droit qu’un-e élu-e sollicite la prise en charge d’une formation proposée par le Cédis dans le cadre du droit à la formation, parce qu’il s’agit bien de formations adaptées à sa fonction. Il peut aussi faire appel à son DIF-élu pour financer une formation proposée par le Cédis. Le choix du financement reste à son entière discrétion.

Références

Les textes concernant le DIF

  • Le DIF, institué par la loi du 30 mars 2015 et précisé par la loi du 23 mars 2016, est codifié dans le Code général des collectivités territoriales (CGCT) et dans le Code du travail (CT).
    CGCT : Art. L.2123-12-1 (DIF, communes) L.3123-10-1 (DIF, départements), L.4135-10-1 (DIF, régions).
    Art. R. 2123-22-1-A (formations éligibles au titre du DIF), R.2123-22-1-B (nombre d’heures), R.2123-22-1-C (modalités d’inscription) et R. 2123-22-1-D (frais).
    CT : Art. 6323-6 (formations contribuant à la réinsertion professionnelle du membre du conseil municipal et celles sans lien avec l’exercice du mandat).
  • Rapport présenté dans le cadre de l’élaboration de la loi qui a abouti à la création du de l’article L2123-12-1 sur le droit individuel à la formation. Page 91 du rapport, il est très bien expliqué que ce droit est un droit complémentaire et distinct du droit à la formation des élus de l’article L2123-12.

Certaines collectivités ne respectent pas ce droit des élu-es. Voici les cas fréquemment rencontrés et la jurisprudence et les moyens de faire valoir ce droit